SUELO Y SUBSUELO: CONFUSIONES, AMBIGÜEDADES Y EMBROLLOS LEGALES

Parece una obviedad: el suelo es la parte más superficial del terreno y el subsuelo, por oposición, es lo que se encuentra por debajo de aquel. Pero si analizamos con más detalle la definición de “suelo”, veremos por qué surgen tantas confusiones. Con consecuencias en ciertas consideraciones ambientales e, incluso, legales.

La edafología aporta la siguiente visión:  el suelo es la parte de la superficie terrestre en contacto con la atmósfera formado por un complejo de fragmentos orgánicos y minerales, con una organización en horizontes –que forman el conjunto denominado perfil edáfico-, resultado de procesos químicos, físicos y biológicos. Este es el punto de vista adoptado por agrónomos y forestales, que ven el suelo como soporte y fuente de nutrientes para los cultivos o para las masas forestales. Se trataría de un material complejo y dinámico, que se ha originado a partir de materia mineral -por la alteración de rocas o sedimentos- y orgánica -por descomposición de plantas y animales-, y cuyos componentes se han reorganizado por desplazamiento y agregación para formar los distintos horizontes que les caracterizan.

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Fotografía de un suelo, en el que se observan los diferentes horizontes edáficos

El suelo, desde el punto de vista de la obra civil, hace referencia a todo material orgánico e inorgánico, sin cementar o sólo parcialmente cementado, que se encuentra en la superficie del terreno, excluyéndose de él a la roca dura que no se ha descompuesto con el paso del tiempo. Sería similar, aunque con ciertos matices, la aproximación desde la perspectiva geológica: se trataría de todo lo que está por encima del sustrato rocoso (bedrock de los autores anglosajones), aunque en vez de llamarse “suelo” se  denomina “formación superficial” (surficial deposit). Las formaciones superficiales son los sedimentos situados en la interfase litosfera/atmósfera, de espesor reducido (unas decenas de metros, a lo sumo), genéticamente asociados a la evolución del relieve actual, de edad reciente (del Cuaternario por lo general, es decir, de menos de 2 millones de años de antigüedad) y habitualmente poco o nada consolidados, aunque tampoco es infrecuente que presenten una consolidación secundaria. Ejemplos de formaciones superficiales son los depósitos aluviales de llanura de inundación y de sus sistemas de terrazas, depósitos de ladera,  lacustres y los residuos de alteración o de disolución de ciertas rocas, entre otros muchos tipos. Ambos puntos de vista, el de la ingeniería civil y el geológico, incluyen por tanto, además de lo que se considera “suelo” en la vertiente edafológica, otros materiales estériles desde el criterio de la productividad biológica. La diferencia más obvia entre el punto de vista geológico y el de la obra e ingeniería civil, aunque no la única, es que desde la perspectiva geológica el sustrato rocoso -sobre el que se apoyan las formaciones superficiales- no necesariamente tiene que ser duro y resistente, aunque estará sin alterar ni meteorizar.

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Formación superficial. En este caso se trata de depósitos fluviales, que dan lugar a un sistema escalonado de terrazas

La consideración geotécnica es fundamentalmente de carácter práctico: suelo es todo agregado natural de partículas minerales que pueden ser separadas por medios mecánicos de poca intensidad, y que también puede incluir una fase líquida -generalmente agua- y una fase gaseosa –normalmente aire-. Es decir, que para la geotecnia los suelos son sólo materiales naturales disgregables fácilmente, independientemente de su origen y de que se encuentren más o menos próximos a la superficie. Este punto de vista no tiene ninguna incidencia en la posterior discusión, pero es un ejemplo más de la polisemia del término “suelo”.

Pero hay otra perspectiva, que es la más genérica y amplia de todas ellas. El suelo sería, sin más, el soporte de actividades constructivas, industriales y técnicas de muy diversa índole, desde la urbanización o las obras públicas hasta los desmontes, o desde el emplazamiento de vertederos y la construcción de embalses hasta la ubicación de cualquier tipo de industria. En esta perspectiva poco o nada importa que se trate de una roca dura, de un suelo en sentido edafológico o en sentido geotécnico. Aunque sí se tienen muy en cuenta en este planteamiento, por razones técnicas y económicas, las características que le suministran al suelo mayor o menor aptitud para tales usos (estabilidad, permeabilidad, facilidad de excavación, capacidad portante, erosionabilidad, etc.).

Cuando en España, en la década de los 90 del pasado siglo, se empezó a hablar de suelos contaminados no quedaba nada claro para muchos a qué se refería exactamente ese término. De hecho, había quien creía entender – quizá por su propio interés o por simple deformación profesional- que era un problema referido a los suelos en sentido exclusivamente edáfico (ver, por ejemplo, alguna de las ponencias recogidas en las Terceras Jornadas sobre Suelos Contaminados, publicadas por el Ministerio de Medio Ambiente en 1998; o el informe Los criterios y estándares para declarar un suelo contaminado en Andalucía y la metodología y técnicas de toma de muestra y análisis para su investigación, publicado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de 1999). En otros documentos, se guardaba una calculada, o tal vez espontánea, ambigüedad, combinada con la acepción del término “suelo” en el sentido más amplio que se ha mencionado anteriormente (véanse las, por otra parte excelentes y pioneras en nuestro país, Guías metodológicas de suelos contaminados del IHOBE, Sociedad Pública de Gestión Ambiental del Gobierno Vasco, de 1994).

La primera norma española que, con rango de Ley, recoge la problemática de los suelos contaminados es la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, aunque sólo dos de sus 40 artículos aluden a ellos (artículos 27 y 28), que hacen referencia, respectivamente, a la declaración y recuperación de suelos contaminados –cuya competencia se deriva, como no podía ser de otra manera, a las Comunidades Autónomas-. Y aunque en la Ley se define de forma muy genérica lo que es un suelo contaminado, elude entrar en el morboso detalle de a qué se llama “suelo”.

Hay que esperar hasta el año 2005 para entrar en la definición legal de lo que es un suelo. Así se recoge en el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelo contaminado: Suelo: la capa superior de la corteza terrestre, situada entre el lecho rocoso y la superficie, compuesto por partículas minerales, materia orgánica, agua, aire y organismos vivos y que constituye la interfaz entre la tierra, el aire y el agua, lo que le confiere capacidad de desempeñar tanto funciones naturales como de uso. No tendrán tal consideración aquellos permanentemente cubiertos por una lámina de agua superficial. Esta definición es la misma que la realizada por la Comisión Europea en la Comunicación de la Estrategia Temática para la Protección del Suelo, en el año 2006.

Esta definición genera numerosas dudas. Al inicio, parece que se refiere a lo que, en un párrafo anterior, he denominado “formación superficial”, que es más o menos el mismo concepto que se utiliza en ingeniería civil (es decir, cuando dice que suelo es la capa situada entre el lecho rocoso y la superficie). Pero después el redactor del texto, tal vez por miedo a quedarse corto, añade: compuesto por partículas minerales, materia orgánica, agua, aire y organismos vivos (coincidiendo con el concepto edafológico, que es sin embargo más restrictivo que el anterior). Y por si fuera poco, finaliza: lo que le confiere capacidad de desempeñar tanto funciones naturales como de uso. Con esta última precisión parece que el redactor del texto ha querido congraciarse con la perspectiva más genérica, la de que el suelo es todo aquello que es capaz de soportar prácticamente cualquier tipo de uso. Con lo cual el legislador adopta una triple visión y acaba, con ello, por no definir nada.  Y además entra en flagrante contradicción con otras normativas que sí tienen en cuenta el uso o aprovechamiento del subsuelo como un elemento diferenciado del suelo, tal como ocurre en la Ley de Minas y  en la Ley de Aguas, o incluso en la normativa urbanística, entre otras.

Tan confusa resultó la definición que hubo que precisarla, aunque no en ninguna norma. En 2007, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente publica, en colaboración con otros organismos, la Guía técnica de aplicación del Real Decreto 9/2005, sin vinculación jurídica: http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/suelos-contaminados/guia-tecnica-de-apliacion-del-rd-9-2005/

Y aclara que cuando se habla de “suelo” (y, por consiguiente, de suelo contaminado)  no se refiere sólo al denominado suelo edáfico, sino “a la capa de la corteza terrestre entre el lecho rocoso, se supone inalterado, y la superficie”. Lo que parece  reafirmar la idea de que se refiere a las formaciones superficiales. Pero continúa: “también incluye el material que se encuentra en la subsuperficie a través del cual los contaminantes pueden llegar hasta las aguas subterráneas”. ¿Qué quiere decir esto último? Pues, ni más ni menos, está hablando ahora de la zona no saturada del terreno. Y la contaminación que se pueda provocar en los acuíferos y las aguas subterráneas quedaría regulada, jurídicamente, por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas y la normativa de posterior desarrollo.

Mientras, IHOBE, en el año 2002, ya se había decidido por una definición en su Manual práctico para la investigación de la contaminación del suelo: “Suelo: se entiende por suelo la parte de la corteza terrestre, desde la roca madre hasta la superficie, que incluye tanto sus fases líquida y gaseosa como los organismos que habitan en él, con la capacidad de desempeñar funciones tanto naturales como de uso del mismo”. Es, por tanto, una definición equivalente a la de formación superficial.

Pero la aclaración aportada por la Guía técnica del Ministerio de Medio Ambiente, anteriormente citada, genera otro problema, ya que se incluyen en la definición de “suelo” dos conceptos (que corresponden a “formación superficial” y a “zona no saturada”) que no son  equivalentes, ya que responden a diferentes criterios para su establecimiento: uno, de carácter genético-descriptivo, resultado de la evolución del relieve actual o reciente, y el otro de carácter hidrológico. En efecto, la zona no saturada  es la porción del terreno que se sitúa entre la superficie y el nivel freático (nivel bajo el cual todos los poros de la roca o sedimento están ocupados por agua). El rango de variación de su espesor es sumamente amplio: desde cientos de metros, como es común en zonas de extrema aridez, hasta  0 m en su otro extremo, como sucede cuando aflora el nivel freático en un lago o en una zona pantanosa. La zona no saturada contiene, al menos durante algún tiempo, tanto aire como agua en sus poros.  Su importancia radica en su capacidad de almacenamiento de agua y nutrientes –vital para la biosfera- y en ser la zona de transmisión de agua y otras sustancias –tanto desde la superficie terrestre hacia los acuíferos, como desde éstos hacia la superficie-, en la que además se producen complejas reacciones químicas y diversos  fenómenos físicos, tales como procesos de transporte de varios tipos e interacciones termodinámicas. Y es, finalmente, la zona en que se produce la inmensa mayoría de la actividad humana: desde cultivos hasta construcción y urbanización (al igual que ocurre desde las diferentes perspectivas del término “suelo”, al que ahora estamos viendo desde la consideración hidrogeológica).

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Esquema de zona no saturada y zona saturada

¿Cuál es la relación entre la zona no saturada y una formación superficial? Como sabemos, las formaciones superficiales pueden formar acuíferos. Por tanto habrá, básicamente, 2 tipos de situaciones: a) la formación superficial constituye un acuífero y, en consecuencia, el nivel freático se sitúa en su interior. Ello implica que la franja superior de la formación superficial será zona no saturada y otra parte, la que se sitúa por debajo del nivel freático, se corresponderá con la zona saturada; b) la formación superficial no da lugar a un acuífero, aunque recubre a un acuífero formado por el sustrato rocoso. En este segundo caso, la zona no saturada estará configurada por todo el espesor de la formación superficial y por una porción, la franja superior no saturada, de dicho sustrato.

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Representación esquemática de una formación superficial (un depósito fluvial, con trama de círculos y puntos), que constituye un acuífero. Una parte de la formación superficial, en color blanco, es la zona no saturada, mientras que la zona saturada está representada con el color azul. El color gris corresponde al sustrato rocoso, en este caso impermeable.

 Y volviendo a la cuestión inicial, ¿dónde empezaría el subsuelo? La respuesta no puede ser única, atendiendo a las diferentes problemáticas que podemos encontrar. Parece razonable establecer dos tipos de situaciones: 1) para el caso de acuíferos libres (es decir, aquellos cuerpos de roca o sedimento que, teniendo capacidad para almacenar y transmitir agua en su interior, se encuentran en contacto directo con la superficie del terreno), esté o no el acuífero integrado por una formación superficial, una roca del sustrato o una combinación de ambas, se debería considerar que el límite del suelo con el subsuelo se corresponde con el límite entre la zona no saturada y la zona saturada; 2) para el resto de terrenos, el inicio del subsuelo coincidiría con el límite entre la formación superficial y el sustrato rocoso al que recubre. Y, en este último caso, su profundidad podrá variar entre 0 m (cuando aflora el sustrato rocoso) y varias decenas de metros (cuando está recubierto el sustrato por formaciones superficiales de considerable espesor).

Una propuesta para pensar, que tendría incluso claras implicaciones jurídicas.

Porque el tema de dónde comienza el subsuelo no es baladí. Todos sabemos que el suelo tiene un propietario –privado o público-. La pregunta es ¿cuál es  el límite, en profundidad, sobre la propiedad de un suelo, si es que existe? ¿Y quién sería el propietario del subsuelo? Intentaré contestar a estas preguntas en la próxima entrada.

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